村民委员会的法律地位
发布时间：2019-09-10 10:28:01
一、村民委员会的多重角色
《宪法》第111条原则性地规定，村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举，其会同基层政权的相互关系由法律规定。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”由此我们可以看出，村民委员会是独立于政府的村民群众自治性组织，是村民实行内部自治的权力机构。
然而，作为基层农村与上级政府纽带的村民委员会在实施内部自治以外，又不可避免的承担着许多行政职能。据不完全统计，中央立法（包括法律、行政法规、部门规章以及部分规范性文件）中有四十余部规定了村委会的职责，到2001年3月为止，涉及村民委员会的地方法规、规章多达889部。其规定的村民委员会的事务范围广泛，涉及的政府部门众多，例如申请个体户开业登记、为裁决行政拘留的人做担保(公安)、代缴个人所得税 (税务)、指定担任或者白行担任未成年人和精神病人的法定代理人、为申请小额信用贷款的村民提供证明等。
就村民委员会的职能而言，笔者认为大体可以分为以下两类：
首先，村民委员会作为村民自治组织，对村民集体财产，公共生活等承担着自治的职能（当然这种职能的行使要受国家的宏观调控），这一类职能将在接下来的论述中简称为自治职能。例如，农村土地经营承包、参与社会治安综合治理、开展群众性的消防工作、动员和组织本居住区的公民参加献血、协助组织扫除文盲工作等。
其次，村民委员会作为基层政权下的群体自治组织，在政府的授权下，也承担着一定的行政职能，成为国家调控农村的权力分支，并承担了相应的责任。其主要是一些行政许可(审批)的事项，法律明确要求以村民委员会的证明、审核同意为必经程序。例如个体工商业开业登记、婚姻登记、收养登记、申请建房、申请爆破、确定五保对象等，村民委员会在整个审批程序中的地位类似于行政机关的一个内部科室。
二、村民委员会在不同角色的法律地位
从上述分析可知，村民委员会主要承担着自治职能和一定范围内的行政职能。 笔者认为，针对其不同职能，法律赋予了村民委员会不同的法律地位。
首先，针对村民委员会的自治职能，村民委员会是村民内部自治的“董事会”。主要理由有三：
三、根据《村民委员会组织法》的规定可知，村民委员会的内部组成人员是根据村民的公开选举投票产生的，是
群体授权的一种表现，这使得其类似股东大会选举产生董事会来代表公司行使授权范围内的权利，使村民委员会成为另一种形式存在的“董事会”。
四、依照《村民委员会组织法》第十八条的规定，村民会议是村内最高权力机构，村民委员会应向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。可见，村民委员会并非群众自治组织的权力机构，而是执行机构，相当于公司法人之中的董事会地位。
五、《村民委员会组织法》规定，“村委会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”由此可知，农村土地是村民的集体财产，村民委员会只是代为管理人，这意味着村民委员会并不是土地所有者，其不具有独立支配财产并对外承担责任的权利。其只是作为集体经济组织享有的财产的代管“董事会”。
其次，针对村民委员会的行政职能，村民委员会是国家基层政权的授权组织。因为此时的村民委员会被赋予法律上的权力，故其承担着法律上的义务和渎职的法律责任。
作为国家基层政权与村民自治的纽带，村委会承担着贯彻落实国家政策和行使行政管理的职能。在这一点上，由于其被授予国家权力，则当其没有正确行使权力时，必然需要承担相应的行政责任，严重的则要承担刑事责任。以往学者们依照法律规定多从自治组织中的权力机构这一角度来论述村民委员会的地位，却未发现在现实生活中，村民委员会作为纽带已不可避免地承担着一定范围内的行政职责。
例如，《刑法》第93条规定，本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业……以及其他依照法律从事公务的人员。2000年，全国人大常委会就刑法第93条第2款作出司法解释，将村民委员会等基层组织人员在从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理等七项工作时视为“其他依照法律从事公务的人员”。由此可见，村民委员会在当前的法律框架下，虽被明文规定为群众自治组织，当其履行国家赋予的行政职能时却在现实生活中以另外的一种形式存在着，故明确村民委员会的多重法律地位对于保障村民委员会正确行使其职权有着十分重要的意义。
三、结语
以上的讨论，可以使我们得出以下结论：
1. 村民委员会扮演着不同的职能角色，而在扮演这些角色的同时其也被赋予不同的法律地位，应注意区分其在不同法律地位下承担的不同义务与责任。
2. 关于村民委员会法律地位，在现行立法中，其只规定了作为群众自治组织，却并未意识到现实生活中村民委员会承担的行政地位，故加快法律对其法律地位的清晰界定对完善村民委员会职责的落实有着不可忽视的重要意义。
《宪法》第111条原则性地规定，村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举，其会同基层政权的相互关系由法律规定。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”由此我们可以看出，村民委员会是独立于政府的村民群众自治性组织，是村民实行内部自治的权力机构。
然而，作为基层农村与上级政府纽带的村民委员会在实施内部自治以外，又不可避免的承担着许多行政职能。据不完全统计，中央立法（包括法律、行政法规、部门规章以及部分规范性文件）中有四十余部规定了村委会的职责，到2001年3月为止，涉及村民委员会的地方法规、规章多达889部。其规定的村民委员会的事务范围广泛，涉及的政府部门众多，例如申请个体户开业登记、为裁决行政拘留的人做担保(公安)、代缴个人所得税 (税务)、指定担任或者白行担任未成年人和精神病人的法定代理人、为申请小额信用贷款的村民提供证明等。
就村民委员会的职能而言，笔者认为大体可以分为以下两类：
首先，村民委员会作为村民自治组织，对村民集体财产，公共生活等承担着自治的职能（当然这种职能的行使要受国家的宏观调控），这一类职能将在接下来的论述中简称为自治职能。例如，农村土地经营承包、参与社会治安综合治理、开展群众性的消防工作、动员和组织本居住区的公民参加献血、协助组织扫除文盲工作等。
其次，村民委员会作为基层政权下的群体自治组织，在政府的授权下，也承担着一定的行政职能，成为国家调控农村的权力分支，并承担了相应的责任。其主要是一些行政许可(审批)的事项，法律明确要求以村民委员会的证明、审核同意为必经程序。例如个体工商业开业登记、婚姻登记、收养登记、申请建房、申请爆破、确定五保对象等，村民委员会在整个审批程序中的地位类似于行政机关的一个内部科室。
二、村民委员会在不同角色的法律地位
从上述分析可知，村民委员会主要承担着自治职能和一定范围内的行政职能。 笔者认为，针对其不同职能，法律赋予了村民委员会不同的法律地位。
首先，针对村民委员会的自治职能，村民委员会是村民内部自治的“董事会”。主要理由有三：
三、根据《村民委员会组织法》的规定可知，村民委员会的内部组成人员是根据村民的公开选举投票产生的，是
群体授权的一种表现，这使得其类似股东大会选举产生董事会来代表公司行使授权范围内的权利，使村民委员会成为另一种形式存在的“董事会”。
四、依照《村民委员会组织法》第十八条的规定，村民会议是村内最高权力机构，村民委员会应向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。可见，村民委员会并非群众自治组织的权力机构，而是执行机构，相当于公司法人之中的董事会地位。
五、《村民委员会组织法》规定，“村委会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”由此可知，农村土地是村民的集体财产，村民委员会只是代为管理人，这意味着村民委员会并不是土地所有者，其不具有独立支配财产并对外承担责任的权利。其只是作为集体经济组织享有的财产的代管“董事会”。
其次，针对村民委员会的行政职能，村民委员会是国家基层政权的授权组织。因为此时的村民委员会被赋予法律上的权力，故其承担着法律上的义务和渎职的法律责任。
作为国家基层政权与村民自治的纽带，村委会承担着贯彻落实国家政策和行使行政管理的职能。在这一点上，由于其被授予国家权力，则当其没有正确行使权力时，必然需要承担相应的行政责任，严重的则要承担刑事责任。以往学者们依照法律规定多从自治组织中的权力机构这一角度来论述村民委员会的地位，却未发现在现实生活中，村民委员会作为纽带已不可避免地承担着一定范围内的行政职责。
例如，《刑法》第93条规定，本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业……以及其他依照法律从事公务的人员。2000年，全国人大常委会就刑法第93条第2款作出司法解释，将村民委员会等基层组织人员在从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理等七项工作时视为“其他依照法律从事公务的人员”。由此可见，村民委员会在当前的法律框架下，虽被明文规定为群众自治组织，当其履行国家赋予的行政职能时却在现实生活中以另外的一种形式存在着，故明确村民委员会的多重法律地位对于保障村民委员会正确行使其职权有着十分重要的意义。
三、结语
以上的讨论，可以使我们得出以下结论：
1. 村民委员会扮演着不同的职能角色，而在扮演这些角色的同时其也被赋予不同的法律地位，应注意区分其在不同法律地位下承担的不同义务与责任。
2. 关于村民委员会法律地位，在现行立法中，其只规定了作为群众自治组织，却并未意识到现实生活中村民委员会承担的行政地位，故加快法律对其法律地位的清晰界定对完善村民委员会职责的落实有着不可忽视的重要意义。